폐업 100만 시대, 행정사는 무엇을 함께해야 할까

2025년 폐업은 줄었지만, 오래 버틴 가게도 문을 닫았다

폐업률은 그해 영업한 사업자 가운데 문을 닫은 비율이다

이 글에서 말하는 폐업 사업자는 국세청에 사업자등록 폐업을 신고한 사업자다. 사람 수가 아니다. 사업자등록은 사업장마다 하므로, 한 사람이 가게 두 곳을 닫으면 두 곳으로 센다. 그래서 ‘폐업자 97.6만 명’보다 ‘폐업 사업자 97.6만 곳’이 정확한 표현이다.

폐업률은 그해 폐업한 사업자를 그해 한 번이라도 영업한 사업자로 나눈 값이다. 분모는 연말에 영업 중인 가동사업자와 그해 폐업 사업자를 더한 수다. 2025년 폐업률 8.64%는 975,681곳을 1,129만 7,088곳으로 나눈 결과다.

출처: 국세청 사업자 현황(KOSIS)으로 계산. 2023~2025년 값은 중소벤처기업부 발표(2026.6.30)와 같다.

표에서 보듯 코로나19 시기에는 폐업이 오히려 줄었다. 2020년부터 2022년까지 폐업 사업자는 해마다 감소했다. 2023년에는 전년보다 13.7% 늘며 98만 곳을 넘었다. 당시 보도는 코로나19 지원 종료와 금리 상승, 내수 부진을 그 배경으로 꼽았다.

음식점과 소매점은 사업자 비중보다 두 배 가까이 닫는다

2025년 업종별 폐업률은 소매업(15.40%)과 음식업(15.14%)이 가장 높다. 소매업은 전체 사업자의 15.0%인데 폐업 사업자에서는 28.9%를 차지한다. 음식업은 사업자의 7.7%이지만 폐업의 14.6%다. 두 업종 모두 사업자 비중의 약 1.9배만큼 닫은 셈이다. 반대로 부동산임대업은 사업자의 23.4%인데 폐업의 9.0%에 그친다.

생활업종으로 좁혀도 차이가 드러난다. 커피음료점은 16.7%, 분식점은 16.1%, 한식음식점은 14.4%가 문을 닫았다. 옷가게는 11.9%, 미용실은 5.5%였다. 같은 동네 가게라도 업종에 따라 폐업률이 세 배 넘게 차이 난다.

3년을 넘긴 가게도 문을 닫는다

폐업 사업자 가운데 3년 이상 운영한 곳의 비중은 2023년 43.9%에서 2025년 49.2%로 커졌다. 창업 초기의 고비를 넘긴 가게도 문을 닫는 경우가 늘었다. 폐업 사유 가운데 ‘사업 부진’의 비중도 같은 기간 48.9%에서 50.4%로 올랐다. 반면 영업을 다른 사람에게 넘긴 ‘양도·양수’는 3.6%에 머물렀다.

문을 닫는 데도 돈과 시간이 든다

앞에서 본 중소벤처기업부 실태조사에서 응답자의 68.5%는 폐업을 결심할 때 빚이 있었다. 평균 부채는 8,531만 원이다. 폐업을 결심한 뒤 사업자등록을 말소하기까지는 평균 7.7개월이 걸렸다. 폐업 비용은 평균 1,286만 원이다. 그 가운데 점포 정리 비용이 559만 원으로 가장 컸다.

권리금 사정도 어렵다. 권리금은 가게의 시설, 단골, 위치 같은 영업 가치에 대해 새 임차인이 내는 돈이다. 응답자들은 평균 1,337만 원의 권리금 가운데 31.5%인 약 421만 원만 돌려받았다. 폐업할 때 가장 힘든 일로는 대출금 상환(45.5%)과 폐업 시점 결정(37.3%)이 꼽혔다. 언제, 어떤 순서로 닫을지 정하는 일이 쉽지 않다는 뜻이다. 그 순서 안에는 관공서 절차가 들어 있다.

이 조사의 대상은 정부 지원사업에 참여한 폐업 소상공인이다. 따라서 이 수치를 전체 폐업자의 평균으로 읽어서는 안 된다.

2026년 폐업은 연초에 줄었다가 5·6월에 다시 늘었다

올해 폐업 수는 국세청 「월간 지역 경제지표」로 확인한다. 국세청이 2026년 3월부터 국세통계포털에 매월 공개하는 자료다. 1~5월 누계 폐업 사업자는 332,341곳으로 전년 같은 기간보다 11.1% 적었다. 그러나 5월에는 약 6.3만 곳으로 전년 같은 달보다 1.5% 늘었다. 6월에는 약 7.2만 곳으로 8.7% 늘었다. 같은 6월 신규 사업자는 약 9.6만 곳으로 1.1% 줄었다.

노란우산공제의 숫자는 더 분명하게 늘었다. 노란우산공제는 소기업·소상공인이 폐업과 노령에 대비해 돈을 모아 두는 공제제도다. 중소기업중앙회가 운영한다. 올해 상반기 폐업공제금 지급은 62,868건으로 6.1% 늘었다. 지급액은 9,667억 원으로 15.8% 늘었다. 쌓아 둔 부금을 담보로 빌리는 공제계약대출은 7월까지 6조 4,088억 원이다. 2025년 한 해의 대출액 5조 4,994억 원을 이미 넘었다.

2026년 상반기 폐업 수를 공식 합계로 낸 발표는 아직 없다. 중소벤처기업부의 2026년 연간 통계는 2027년 7월에 나온다. 지금은 월별 지표를 이어 붙여 흐름을 읽어야 한다.

한국과 일본의 폐업은 숫자보다 모습이 다르다

97.6만 곳과 6.7만 곳은 같은 대상을 센 숫자가 아니다

일본의 2025년 휴폐업·해산 기업은 67,210곳이다. 휴폐업·해산(休廃業・解散, きゅうはいぎょう・かいさん)은 도산이 아닌 방식으로 사업을 멈춘 기업을 말한다. 이 숫자는 신용조사회사 도쿄상공리서치(東京商工リサーチ, とうきょうしょうこうリサーチ)가 파악한 기업을 센 것이다. 대부분 법인이고, 개인기업은 8.6%(2024년)뿐이다.

한국의 97.6만 곳은 사업자등록을 폐업한 모든 사업자다. 그 가운데 91.3%가 개인사업자다. 일본에는 개인사업자까지 합친 연간 폐업 수를 내는 정부 통계가 없다. 그러므로 두 숫자를 그대로 나란히 놓으면 안 된다. 법인끼리 놓으면 크기가 비슷하다. 한국의 2025년 법인 폐업은 85,270곳이다. 일본의 휴폐업·해산과 도산을 합친 수는 77,510곳이다.

그래도 한국에 자영업자가 많은 것은 사실이다. 무급가족종사자는 가족의 사업을 보수 없이 돕는 사람이다. 2025년 한국의 자영업자와 무급가족종사자는 645만 명으로 취업자의 22.4%다. 일본은 614만 명으로 9.0%다. 일본 인구가 한국의 약 2.4배인데도 자영업 인원은 한국이 더 많다. 문을 닫을 수 있는 가게가 애초에 많은 구조다.

직원을 둔 사업체의 폐업률은 두 나라가 비슷하다

폐업률을 비교하려면 분모를 맞춰야 한다. 일본 정부가 주로 쓰는 지표는 고용보험 기준 폐업률(廃業率, はいぎょうりつ)이다. 고용보험에 가입한 사업소 가운데 한 해 동안 고용관계가 모두 끝난 사업소의 비율이다. 직원을 둔 사업소만 센다는 뜻이다. 2023년도 값은 3.9%다.

한국은 통계청 기업생멸행정통계로 비슷한 값을 구할 수 있다. 소멸률은 그해 활동한 기업 가운데 매출과 상용근로자가 모두 없어진 기업의 비율이다. 종사자 2명 이상인 기업만 떼어 계산하면 2023년 소멸률은 3.38%다. 이 값은 공표 통계가 아니라 이 글이 원자료로 계산한 값이다. 두 지표의 정의가 완전히 같지는 않다. 그래도 직원을 둔 사업체끼리는 두 나라가 3~4%대로 비슷하다.

한국 전체 폐업률을 9% 안팎으로 끌어올리는 것은 1인 사업자다. 한국 1인 기업의 소멸률은 2019~2023년 12~13%였다. 혼자 운영하는 작은 가게가 많이 열리고 많이 닫힌다.

한국은 젊은 폐업, 일본은 고령 폐업이다

한국은 폐업 사업자가 전체 사업자보다 젊다. 2025년 40세 미만은 가동 사업자의 15.7%인데 폐업 사업자에서는 28.4%다. 연령별 폐업률도 30세 미만이 18.7%로 가장 높고, 70세 이상이 6.2%로 가장 낮다.

일본은 반대다. 데이코쿠데이터뱅크(帝国データバンク, ていこくデータバンク)는 일본의 대표적인 신용조사회사다. 이 회사 조사에서 2025년 휴폐업 기업 대표자의 84.1%가 60세 이상이었다. 도쿄상공리서치 조사에서는 90.6%였다. 일본 전체 사장 가운데 60세 이상은 52.6%다.

일본 휴폐업 기업의 절반가량은 흑자 폐업이다. 흑자 폐업은 직전 결산에서 이익을 낸 상태로 문을 닫은 경우다. 2025년 흑자 폐업 비율은 도쿄상공리서치 52.8%, 데이코쿠데이터뱅크 49.1%다.

정리하면 한국은 젊은 사업자와 짧게 운영한 가게가 매출 부진으로 닫는 폐업이 많다. 일본은 이익을 내면서도 경영자가 나이 들어 닫는 폐업이 많다. 같은 폐업이라도 필요한 도움이 다르다.

두 나라 모두 음식점과 소매점이 가장 많이 닫는다

업종 순위는 두 나라가 닮았다. 한국은 소매업과 음식업의 폐업률이 대분류 가운데 가장 높다. 일본 고용보험 폐업률에서도 숙박·음식이 4.7%로 가장 높고, 소매는 3.7%다. 다만 두 나라 지표의 기준이 달라 폐업률 수준은 직접 비교하지 않는다. 일본 업종별 값은 2021년도 자료다. 중소기업백서(中小企業白書, ちゅうしょうきぎょうはくしょ)의 그림을 옮긴 2차 출처다.

출처: 국세청 사업자 현황·통계청 기업생멸행정통계·경제활동인구조사(KOSIS), 도쿄상공리서치, 데이코쿠데이터뱅크, 일본 총무성 노동력조사, 중소기업백서.

일본은 폐업을 두 갈래로 다루고, 행정서사는 그 갈림길에 선다

넘길 사업은 넘기고, 닫을 사업은 부담을 덜어 닫게 한다

일본은 폐업을 두 갈래로 다룬다. 첫째 갈래는 넘길 수 있는 사업을 넘기는 길이다. 사업승계·인계 지원센터(事業承継・引継ぎ支援センター, じぎょうしょうけい・ひきつぎしえんセンター)가 그 창구다. 사업을 물려줄 사람과 이어받을 사람을 연결하고 승계를 상담하는 공적 기관이다.

둘째 갈래는 닫아야 할 사업을 무리 없이 닫게 하는 길이다. 중소기업활성화협의회(中小企業活性化協議会, ちゅうしょうきぎょうかっせいかきょうぎかい)가 그 창구다. 이 협의회의 재도전 지원(再チャレンジ支援, さいチャレンジしえん)은 폐업과 보증채무 정리를 무료로 상담한다.

닫는 비용을 돕는 돈도 있다. 사업승계·M&A 보조금(事業承継・M&A補助金, じぎょうしょうけい・エムアンドエーほじょきん)이 그 돈이다. 이 보조금에는 폐업·재도전 틀(廃業・再チャレンジ枠, はいぎょう・さいチャレンジわく)이 있다. 이 틀은 재고 폐기비, 원상회복비, 해체비를 지원한다. 닫는 비용까지 정책이 함께 부담하는 것이다.

행정서사는 폐업보다 폐업 직전의 갈림길에서 일한다

행정서사(行政書士, ぎょうせいしょし)는 관공서에 내는 서류를 작성하고 인허가 신청을 대리하는 일본의 국가자격사다. 한국 행정사와 가장 가까운 직역이다.

일본에서 폐업 상담의 중심이 행정서사인 것은 아니다. 재도전 지원의 채무 정리는 변호사 등이 맡고, 폐업 세무는 세무사가 맡는다. 행정서사의 자리는 폐업 직전의 갈림길이다. 닫을 것인가, 넘길 것인가를 가르는 지점이다.

첫째는 인허가 승계다. 일본은 2020년 10월 건설업 허가 승계 제도를 도입했다(건설업법 제17조의2·제17조의3). 양도·합병·분할·상속 때 미리 인가를 받으면 허가를 끊김 없이 넘길 수 있다. 전에는 허가가 사라져 새로 받아야 했다. 행정서사는 이 인가 신청을 대리한다.

둘째는 폐지 신고다. 건설업자는 폐업하면 30일 안에 신고해야 한다(건설업법 제12조). 음식점이나 고물상 같은 인허가에도 저마다 폐지 신고가 있다. 행정서사는 이 신고서를 작성해 제출한다.

셋째는 보조금 신청이다. 사업승계·M&A 보조금의 신청서 작성을 제3자에게 맡길 때는 행정서사나 행정서사법인에게만 맡길 수 있다. 보조금 공식 사이트가 이 제한을 밝히고 있다. 폐업·재도전 틀도 같은 보조금 안에 있다.

일본행정서사회연합회(日本行政書士会連合会, にほんぎょうせいしょしかいれんごうかい)는 사업승계 지원을 행정서사의 업무로 내세운다. 후계자 선정부터 인허가 인계까지를 다루면서 다른 전문직과 협업한다고 밝힌다.

2026년 1월, 일본 행정서사법에 ‘사명’이 들어갔다

일본은 행정서사법을 고쳐 2026년 1월 1일부터 시행했다. 개정법은 행정서사의 사명(使命, しめい)과 직책(職責, しょくせき)을 새로 규정했다. 특정행정서사(特定行政書士, とくていぎょうせいしょし)의 권한도 넓혔다. 특정행정서사는 연수와 시험을 거쳐 행정 불복신청을 대리할 수 있는 행정서사다. 전에는 행정서사가 작성한 서류에 관한 처분만 다툴 수 있었다. 이제는 행정서사가 작성할 수 있는 서류에 관한 처분까지 다툴 수 있다.

일본은 행정서사의 공적 역할을 법 문장으로 먼저 적었다. 한국 행정사가 눈여겨볼 대목이다.

한국에는 아직 비어 있는 자리가 있다

세무서 폐업과 인허가 폐업은 따로 움직인다

사업자등록의 폐업신고는 세무서에 한다. 음식점 영업신고 같은 인허가의 폐업신고는 따로 시·군·구에 해야 한다(식품위생법 제37조 제3항·제4항). 신고·등록 영업은 세무서 폐업 뒤 시·군·구가 직권으로 말소할 수 있다(같은 조 제7항). 그러나 ‘할 수 있다’는 재량 규정이다. 모든 인허가가 저절로 정리된다고 기대해서는 안 된다.

인허가가 남아 있으면 비용이 따라온다. 지방세법 제35조 제2항은 유효기간이 없거나 1년을 넘는 면허에 매년 등록면허세를 매긴다. 매년 1월 1일에 면허가 갱신된 것으로 보기 때문이다. 가게는 닫았는데 세금 고지서가 오는 일이 여기서 생길 수 있다.

두 신고를 한 번에 처리하는 통합 폐업신고 제도가 있다. 구청이나 세무서 한 곳을 방문하면 인허가 폐업과 사업자 폐업을 함께 처리한다. 2015년 34개 업종으로 시작해 지금은 56개 업종(세부 150개)까지 넓어졌다. 국민권익위원회는 2026년 9월 3일 이 제도를 온라인으로 넓히라고 권고했다. 그래도 56개 업종 밖의 인허가는 여전히 따로 닫아야 한다.

정부 폐업 컨설팅에는 인허가 분야가 따로 없다

희망리턴패키지는 소상공인시장진흥공단이 운영하는 폐업·재기 지원 사업이다. 2026년 원스톱폐업지원의 사업정리컨설팅은 재기전략, 세무, 부동산, 직무·직능, 심리의 5개 분야로 나뉜다. 신청자는 이 가운데 최대 3개 분야를 고른다. 점포 양수도는 부동산 분야에서 권리금·보증금 문제로 다룬다.

그러나 인허가 말소, 영업자 지위승계, 행정처분 이력을 이름으로 내건 분야는 없다. 이 컨설팅의 전문가 명단에 행정사가 들어 있는지는 공고문에서 확인하지 못했다. 분명한 것은 폐업의 행정 절차가 독립된 분야로 설계되어 있지 않다는 점이다.

법은 이미 행정사에게 그 자리를 마련해 두었다

행정사법 제2조 제1항은 행정사의 업무를 정한다. 제1호는 행정기관에 제출하는 서류의 작성이다. 제4호는 그렇게 작성한 서류의 제출 대행이다. 제5호는 인가·허가 및 면허 등을 받기 위한 신청·청구 및 신고 등의 대리다. 제6호는 행정 관계 법령과 행정에 대한 상담 또는 자문에 대한 응답이다. 폐업신고서와 지위승계 신고서를 작성해 내는 일, 폐업 전의 행정 상담은 지금도 행정사의 업무다.

다만 같은 항 단서는 다른 법률로 제한된 업무를 할 수 없다고 정한다. 채무 정리나 세무 대리는 행정사의 일이 아니다. 행정사의 폐업 지원은 다른 전문가와의 협업을 전제로 한다.

한국 행정사법에는 일본처럼 사명을 따로 적은 조항이 없다. 제1조는 목적만 둔다. 행정사 제도를 확립해 국민의 편익을 도모하고 행정제도의 건전한 발전에 이바지한다는 내용이다. 법이 사명을 적어 주기를 기다릴 필요는 없다. 폐업이 100만 곳 안팎인 지금, 행정사가 먼저 실천으로 그 목적을 채워야 하지 않을까?

행정사가 함께 가야 할 다섯 방향

아래 다섯 가지는 행정사 한 사람의 영업 전략이 아니다. 행정사라는 직역이 함께 걸어야 할 방향에 대한 제안이다.

그 전에 짚어 둘 전제가 있다. 폐업 한 건에는 여러 전문가가 필요하다. 빚을 정리하는 법적 절차는 변호사가 맡는다. 세금은 세무사가, 직원의 임금과 퇴직은 노무사가 맡는다. 법인의 해산과 청산 등기는 법무사가 맡는다. 인허가와 관공서 서류는 행정사가 맡는다. 각자 제자리를 채울 때 폐업 지원의 그림이 완성된다. 행정사가 할 수 없는 일은 알맞은 전문가에게 이어 주는 것까지가 행정사의 몫이다.

닫을 인허가는 끝까지 닫아 주자

폐업은 세무서에서 끝나지 않는다. 한 가게에는 업종에 따라 여러 인허가가 붙어 있다. 행정사는 그 목록을 만들고, 통합 폐업신고 대상인지 가려낼 수 있다. 그리고 남은 인허가를 하나씩 닫을 수 있다. 권익위 권고대로 온라인 통합 폐업신고가 열리면 행정사는 그 절차를 돕는 창구가 될 수 있다.

넘길 수 있는 영업은 넘기도록 돕자

모든 폐업이 철거로 끝날 필요는 없다. 식품위생법 제39조 제1항에 따라 영업을 양도하면 양수인이 영업자의 지위를 승계한다. 양수인은 1개월 이내에 그 사실을 신고해야 한다(같은 조 제3항). 새로 영업신고를 하는 대신 지위를 이어받는 것이다.

양도가 이루어지면 점포 정리 비용을 줄이고 권리금을 받을 기회도 생긴다. 앞에서 본 점포 정리 비용은 평균 559만 원, 권리금 회수율은 31.5%였다. 그런데 2025년 폐업 사유 가운데 양도·양수는 3.6%뿐이다. 넘길 수 있는 길을 먼저 안내하는 일이 행정사의 몫이 되어야 하지 않을까?

넘길 때는 기록까지 확인하자

양도에는 주의할 점이 있다. 식품위생법 제78조는 종전 영업자가 받은 제재처분의 효과를 양수인에게 넘긴다. 그 기간은 처분기간이 끝난 날부터 1년이다. 처분 절차가 진행 중이면 양수인에게 그 절차를 계속할 수 있다. 양수인이 처분이나 위반 사실을 몰랐음을 증명하면 예외다.

폐업으로 처분을 피할 수도 없다. 같은 법 제37조 제8항은 영업정지 등 제재처분 기간에는 폐업신고를 할 수 없다고 정한다. 처분 절차가 진행 중인 기간도 같다. 그러므로 양도 전에 처분 이력을 확인하고, 그 결과를 양도 서류에 남겨야 한다. 행정사가 거들 수 있는 일이다. 처분 기록이 다음 처분을 어떻게 무겁게 만드는지는 따따부따 제2화 「기록」에서 다루었다.

공적 창구에 함께 서자

개별 사무소의 노력만으로는 닿지 않는 곳이 있다. 행정사회 차원에서 폐업·승계 실무 연수를 열면 어떨까. 희망리턴패키지 컨설팅에 ‘인허가·행정’ 분야를 더하자고 제안할 수도 있다. 지자체와 소상공인시장진흥공단의 상담 창구에 행정사가 공익 상담으로 참여하는 방법도 있다. 업종별로 무엇을 말소하고 무엇을 승계할 수 있는지 정리한 표를 공개하는 일도 좋은 출발이다.

다가오는 승계를 미리 준비하자

한국 사업자도 나이 들고 있다. 가동 사업자 가운데 60세 이상은 2019년 26.5%에서 2025년 33.9%로 늘었다. 폐업 사업자 가운데 60세 이상도 같은 기간 20.2%에서 24.3%로 늘었다. 한국도 일본이 먼저 걸은 고령화의 길에 들어서고 있다.

고령 사업자의 폐업은 넘길 사람을 찾는 일과 맞닿아 있다. 식품위생법 제39조는 상속인도 영업자 지위를 승계한다고 정한다. 업종마다 승계 규정이 다르므로 해당 법령을 확인해야 한다. 승계할 수 있는 인허가를 미리 정리해 두는 일은 행정사가 지금부터 준비할 수 있다.

방관이 아니라 방향을 내놓을 때다

폐업은 실패의 기록이 아니다. 다음 선택을 위한 정리다. 실태조사에서 폐업한 소상공인의 41.4%는 취업을 준비하고 있었다. 26.9%는 다시 창업을 준비하고 있었다. 잘 정리된 폐업은 그다음 걸음을 가볍게 한다.

소상공인이라는 경제 주체가 있기에 행정사의 일이 있다. 그 주체가 흔들리는 지금, 행정사가 지켜보기만 할 수는 없다. 행정사는 닫을 인허가를 끝까지 닫고, 넘길 수 있는 영업은 이어지게 도와야 한다. 그 방향을 행정사가 먼저 내놓아야 하지 않을까?

이 글은 일반적인 정보를 전달하기 위한 것이므로 참고만 하시고, 구체적인 사항은 해당 기관에 문의하시기 바랍니다.