행정 절차의 기한, 외울 것은 날짜가 아니라 기산점입니다

행정 절차를 다루다 보면 숫자를 자주 셉니다. 며칠이 남았는지, 그리고 그 며칠이 어제부터인지 오늘부터인지를 셉니다.

어느 시점부터는 기한이 많다는 사실 자체가 눈에 들어옵니다. 서류마다 날짜가 붙어 있고, 그 날짜를 놓치면 서류의 내용과 상관없이 절차가 닫힙니다.

그런데 조금 더 보면 그 기한들이 한 방향으로 걸려 있지 않습니다. 어떤 기한은 일이 벌어지기 전을 가리키고, 어떤 기한은 벌어진 뒤부터 셉니다. 그리고 시민이 아니라 관청이 지켜야 하는 기한도 있습니다.

이 글은 절차 안내가 아닙니다. 기한이라는 것이 제도 안에서 어떤 모양을 하고 있는지 정리해 본 기록입니다.

같은 「기한」이라는 말이 세 가지를 가리킵니다

기한을 숫자로만 기억하면 대개 틀립니다. 30일이라는 숫자가 같아도 어느 쪽으로 세는지가 다르기 때문입니다.

앞을 가리키는 기한

출입국관리법 제24조 제1항은 체류자격을 변경하려는 경우 미리 체류자격 변경허가를 받아야 한다고 정합니다.

여기서 「미리」는 날짜가 아닙니다. 순서입니다. 며칠 전이라는 기준이 없는 대신, 활동을 시작하기 전이어야 한다는 조건이 붙습니다. 이미 시작한 뒤에 신청하면 늦은 것이 아니라 순서가 어긋난 것이 됩니다.

날짜가 붙은 사전 기한도 있습니다. 노인장기요양보험법 제36조 제1항은 장기요양기관의 장이 폐업하거나 휴업하려는 경우 폐업·휴업 예정일 전 30일까지 신고하도록 정합니다. 이 30일은 앞으로 세는 기간이 아니라 뒤에서 앞으로 당겨 세는 기간입니다. 폐업일을 정하는 순간 신고일이 함께 정해집니다.

이 종류에는 공통점이 있습니다. 하려는 일이 아직 벌어지지 않았기 때문에 마음만 먹으면 지킬 수 있습니다. 대신 한 번 지나가고 나면 되돌릴 방법이 없습니다.

뒤를 세는 기한

반대쪽에는 일이 벌어진 다음부터 세는 기한이 있습니다.

출입국관리법 제4조의5 제1항은 출국금지결정에 대한 이의신청을 통지를 받은 날 또는 그 사실을 안 날부터 10일 이내에 하도록 정합니다. 공중위생관리법 제3조 제2항은 공중위생영업의 폐업신고를 폐업한 날부터 20일 이내에 하도록 정합니다.

한 조문 안에서 두 방향이 갈리기도 합니다. 출입국관리법 제24조는 제1항에서 「미리」를 요구하면서, 제2항에서는 신분이 변경되어 체류자격을 변경하려는 사람은 신분이 변경된 날부터 30일 이내에 허가를 받아야 한다고 정합니다. 같은 조문 안에 앞과 뒤가 함께 있습니다.

고용 관계에도 같은 구조가 있습니다. 출입국관리법 제19조 제1항은 외국인을 고용한 자가 그 외국인이 해고되거나 퇴직 또는 사망한 경우, 소재를 알 수 없게 된 경우, 고용계약의 중요한 내용을 변경한 경우에 15일 이내에 신고하도록 정합니다. 세 가지 사유가 나란히 놓여 있는데, 셋 다 날짜를 미리 잡아 둘 수 있는 일이 아닙니다. 그래서 뒤로 셀 수밖에 없습니다.

관청이 지켜야 하는 기한

세 번째 종류는 시민이 아니라 관청에 걸려 있습니다.

농지법 제8조 제4항은 농지취득자격증명을 신청받은 날부터 7일 이내에 발급하도록 정합니다. 계획서를 작성하지 않고 신청할 수 있는 경우에는 4일, 농지위원회의 심의 대상인 경우에는 14일입니다.

출입국관리법 제4조의5 제2항도 같은 성격입니다. 법무부장관은 이의신청을 받으면 그 날부터 15일 이내에 타당성 여부를 결정하여야 합니다. 부득이한 사유가 있으면 15일의 범위에서 한 차례만 연장할 수 있습니다.

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관청에게 걸린 기한이라는 것

기한은 대체로 시민 쪽에 걸린 장치처럼 느껴집니다. 늦어서 손해를 보는 쪽이 언제나 시민이기 때문입니다.

그런데 세 번째 종류는 방향이 반대입니다. 농지법의 7일과 출입국관리법의 15일은 신청한 사람이 지킬 기한이 아니라, 신청을 받은 쪽이 지킬 기한입니다.

이 사실을 아는 것과 모르는 것은 다릅니다. 서류를 내고 기다리는 시간의 성격이 달라지기 때문입니다. 아무 기준 없이 기다리는 것과, 법에 적힌 날을 세면서 기다리는 것은 같은 시간이 아닙니다.

연장 조항도 같은 눈으로 볼 수 있습니다. 출국금지 이의신청에 대한 결정의 15일은 부득이한 사유가 있으면 연장될 수 있지만, 15일의 범위에서 한 차례만입니다. 연장이 있다는 것과 연장이 무제한이라는 것은 다른 이야기입니다. 조문은 연장의 폭과 횟수를 함께 적어 두었습니다.

다만 여기서 한 걸음을 더 나가지는 않는 편이 좋습니다. 관청이 기한을 넘겼다고 해서 신청이 자동으로 받아들여지는 것은 아닙니다. 기한을 넘긴 효과는 규정과 사안에 따라 다르고, 규정에 따라서는 별다른 효과가 없기도 합니다.

그럼에도 「언제까지 답을 주어야 한다」가 어딘가에 적혀 있다는 사실은 남습니다. 진행 상황을 묻는 일에도 근거가 있는 편이 낫고, 그 근거가 조문에 있습니다.

「몰랐다」가 보호가 되지 않는 이유

출입국관리법 제4조의5 제1항의 문구를 다시 봅니다. 기산점이 「통지를 받은 날」 하나가 아니라 「통지를 받은 날 또는 그 사실을 안 날」입니다.

뒤쪽 문구가 의미심장합니다. 통지서가 오지 않았어도 어떤 경로로든 알게 된 순간부터 시계가 돕니다. 공항에서 막혀 알게 되었다면 그 날이 기준이 될 수 있습니다.

이 구조는 출국금지에만 있는 것이 아닙니다. 행정법의 기한은 대체로 「알려 준 때」가 아니라 「알 수 있었을 때」를 붙잡습니다. 그래서 모르고 있었다는 사정이 그 자체로 보호가 되지 못합니다.

기산점이 무엇을 붙잡는지를 기준으로 나눠 보면 세 가지가 보입니다.

남이 알려주는 날

통지가 기산점인 기한입니다. 시작일이 내 손에 있지 않습니다. 그래서 통지가 언제 도착했는지를 확인할 수 있는 형태로 남겨 두는 일이 중요해집니다. 봉투와 소인, 수신 기록이 나중에 날짜를 설명하는 자료가 됩니다.

그런데 이 종류의 기한이 통지만 붙잡는 것은 아니라는 점이 앞의 조문에서 확인됩니다. 통지가 오지 않은 경우를 대비해 「안 날」이 나란히 놓여 있습니다. 통지를 받지 못했다는 사정이 기간을 멈춰 주지는 않습니다.

내가 만든 날

폐업한 날, 신분이 변경된 날, 고용계약의 중요한 내용을 변경한 날은 모두 스스로 만든 날입니다. 아무도 통지해 주지 않습니다. 알림이 오지 않으니 잊기도 쉽습니다.

공중위생영업의 폐업신고가 폐업한 날부터 20일인 것도, 체류자격 변경이 신분이 변경된 날부터 30일인 것도 같은 구조입니다. 시작 신호를 스스로 울려야 하는 기한입니다. 이런 기한은 달력이 아니라 기억에 의존하게 되어서, 실무에서 가장 자주 놓칩니다.

이미 돌고 있던 날

세 번째는 조금 다릅니다. 시계가 이미 몇 해 전부터 돌고 있는 경우입니다.

노인장기요양보험법 시행규칙 제27조 제4항은 급여 제공에 관한 자료를 급여가 종료된 날로부터 5년간 보존하도록 정합니다. 같은 규칙 제28조의2 제1항은 보존기간 중인 자료를 폐업일·휴업일까지 공단에 이관하도록 정합니다.

두 조문을 겹쳐 놓으면, 폐업을 결정하는 순간 이미 몇 해 전의 기록까지 정리 대상이 됩니다. 오늘 시작된 기한이 아니라 오래전에 시작되어 지금까지 흘러온 기한입니다. 이런 기한은 뒤늦게 알아차려도 그 사이의 시간을 되돌릴 수 없습니다.

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기한의 길이는 사안의 무게를 재지 않습니다

농지취득자격증명의 발급기간을 다시 봅니다. 4일과 7일과 14일이 있습니다.

이 차이를 만드는 것이 무엇인지 조문에서 읽어 보면, 농지의 사정도 아니고 서류의 두께도 아닙니다. 계획서를 작성하지 않고 신청할 수 있는 경우인지, 농지위원회의 심의 대상인지입니다.

심사할 서류가 줄면 기간이 줄고, 판단하는 사람이 늘면 기간이 늡니다. 제도는 「얼마나 어려운 일인가」가 아니라 「누가 판단하는가」를 기준으로 시간을 나눕니다. 같은 증명서를 받는 사람 입장에서는 세 배 넘게 차이가 나는데, 그 차이의 이유가 내 사안의 난이도에 있지 않은 셈입니다.

이 관점으로 보면 얼핏 이상해 보이는 배분도 설명이 됩니다. 출국이 막힌 사람의 이의신청은 10일인데, 공중위생영업의 폐업신고는 20일입니다. 사안의 무게로 줄을 세우면 뒤집혀 있습니다.

다만 두 절차가 하는 일이 다릅니다. 하나는 이미 내려진 처분을 다투는 절차이고, 다른 하나는 이미 벌어진 사실을 알리는 절차입니다. 다투는 절차는 상태를 오래 흔들어 둘 수 없어 짧고, 알리는 절차는 정리할 시간이 필요해 조금 깁니다. 기한의 길이는 사안이 얼마나 중대한지가 아니라, 그 절차가 무엇을 하는 절차인지를 따라갑니다.

그래서 「이 정도 사정이면 조금 봐주겠지」라는 기대는 기한 앞에서 잘 맞지 않습니다. 기한은 사정을 재는 저울이 아니라 절차를 굴리는 톱니에 가깝습니다.

외워야 하는 것은 날짜가 아니라 시작점입니다

실무에서 사고는 기한을 몰라서 나는 경우가 많지 않습니다. 대부분은 알고 있습니다. 사고는 기산점에서 납니다.

앞에서 30일이 두 번 나왔습니다. 하나는 「예정일 전 30일까지」이고, 다른 하나는 「신분이 변경된 날부터 30일 이내」입니다. 숫자가 같고 방향이 반대입니다. 30일만 기억한 사람은 두 기한을 같은 것으로 다루게 됩니다.

그래서 달력에 날짜만 적어 두는 방식은 위험합니다. 「9월 30일」이라고만 적힌 메모는 두어 달만 지나도 그 날짜가 어디서 나온 것인지 알 수 없게 됩니다. 날짜 옆에 무엇으로부터 며칠인지를 함께 적어 두면, 나중에 사실관계가 달라졌을 때 다시 계산할 수 있습니다.

「안 날」이 들어간 기한은 한 가지가 더 필요합니다. 언제 알았는지를 나중에 설명해야 하는 상황이 옵니다. 알게 된 경위와 시점을 그때그때 적어 두는 편이 좋습니다. 기억은 며칠 단위로 흐려집니다.

정리하면 이렇습니다. 기한이 많다는 것은 절차가 까다롭다는 뜻만은 아닙니다. 절차의 지점마다 시간이 배분되어 있다는 뜻이고, 그 배분에는 시민 쪽 몫과 관청 쪽 몫이 함께 들어 있습니다.

어느 쪽 기한이든 시작점을 모르면 쓸 수 없습니다. 며칠인지보다 언제부터인지를 먼저 확인하는 습관 하나가, 대부분의 사고를 막습니다.